مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به آسیبشناسی ساختار تنظیمگری صنعت خودرو پرداخته است. در این گزارش تاکید شده که شرایط کنونی صنعت خودروی کشور که از وضعیت نامطلوبی برخوردار است نتیجه ساختار حکمرانی دولت در این صنعت و همچنین سیاستهای اتخاذشده از سوی نهادهای متولی است. بنابراین هر اقدامی برای بهبود و تحول در خودرو پیش از هدفگذاری مشخص و به تبع آن بازمعماری نظام تنظیمگری و تغییر در سیاستگذاریها، موفق نخواهد بود.
در حال حاضر خودروسازی کشور از شرایط مناسبی در کمیت و کیفیت برخوردار نیست و از تکنولوژی روز دنیا نیز دهههاست که عقب مانده است.این صنعت طی سالهای گذشته نه نفعی برای خود داشته و نه برای مردم؛ بهطوریکه در حال حاضر زیان انباشته خودروسازی کشور به مرز ۲۵۰همت رسیده است و بسیاری از محصولات با زیان به بازار عرضه میشود.
از سوی دیگر خریداران خودرو نیز سالهاست از کموکیف محصولات تولیدی توسط خودروسازان اظهار نارضایتی کرده و خودروهای تولیدی را تهدیدی برای جان و مال میخوانند. حال در شرایطی دولت چهاردهم، خودروسازی کشور را تحویل گرفته که در کنار زیان انباشته ۲۵۰همتی، تولید نیز روند نزولی طی کرده و خودروسازان به دلیل فریز ۱۶ماهه قیمتها قادر به رشد تولید نیستند. قرعهکشی اخیر خودرو توسط ایرانخودرو که برای ۱۱۵هزار خودرو، سهمیلیون و ۵۳هزار متقاضی اقدام به ثبتنام کردند، پیامی مبنی بر شکست سیاستگذاریها در این صنعت داشت.
حالا مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش خود با توجه به نارضایتی عمومی، زیان انباشته، وضعیت کیفیت و ایمنی نامطلوب تاکید دارد که این صنعت از مشکلات ساختاری رنج میبرد و این مشکلات باعث شده خودروسازی کشورمان پذیرای فناوریهای روز دنیا نباشد و علاوه بر جاماندگی از سایر رقبای خود در عرصه بینالملل و عدم نقشآفرینی در زنجیرههای ارزش جهانی و منطقهای، موجب نارضایتی در کشور نیز باشد.
در مورد اینکه چرا خودروسازی کشور در چنین وضعیتی به سر میبرد، بازوی پژوهشی مجلس تاکید دارد که ماهیت سیاسی و اقتصادی بنگاههای خودروسازی موجب شده معماری نظام تنظیمگری و سیاستهای صنعتی حاکم بر این صنعت، به عنوان یکی از مهمترین مسائل ریشهدار و تاریخی این صنعت که نقش قابلتوجهی درشکلگیری نظام مسائل صنعت خودرو داشته، مطرح باشد. بدین ترتیب در این گزارش، بازوی پژوهشی مجلس درصدد بر آمده تا آسیبشناسی دقیقی از نظام تنظیمگری این صنعت و ابعاد و لایههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فنی آن ارائه کند.
تغییر دائم هویت خودرو
همانطور که ذکر شد در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، نظام تنظیمگری صنعت خودرو از ابعاد و لایههای مختلف اقتصادی اجتماعی و سیاسی آسیبشناسی شده است. در ابتدا باید تعریف مشخصی از تنظیمگری ارائه شود.
در مورد مفهوم تنظیمگری در این گزارش تاکید شده که تنظیمگری به معنای اعمال قوانین و مقررات از سوی دولت و تعیین ضمانت اجرایی برای این قوانین است. یا این کلمه به مفهوم نوعی حکمرانی به منظور نظارت و هدایت بازار توسط سازمانهای دولتی معنا شده است. بدینترتیب به اعتقاد کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس، حکمرانی در این صنعت بهاشتباه معنی شده است.
نشانههای این حکمرانی اشتباه چیست؟ در این مورد در گزارش مذکور تاکید شده هویت صنعت خودرو ناشی از تغییرات سیاست کلان دولتها دائما دستخوش تغییر بوده و هرگز نتوانسته به هویت و چشماندازی واحد برای یک دوره بلندمدت دست یابد. این جمله به معنای آن نیست که فرآیند توسعه صنعت خودرو باید فارغ از سیاستهای کلان دولت و حاکمیت تعیین شود، بلکه به معنای آن است که الزامی است که براساس دکترین جمهوری اسلامی در مواجهه با دنیا و با تعریف هویت ایرانی و شیوه جانمایی اقتصاد ایران در منطقه و دنیا، یک هویت و آینده روشن برای این صنعت ترسیم شود که بتوان براساس آن به منظور توسعه این صنعت برنامهریزی و سیاستگذاری کرد.
در ادامه گزارش آمده است که پیششرط وجود نظام تنظیمگری کارآمد در صنعت خودرو، وجود یک چشمانداز مشترک است که مطابق آن الگوی توسعه صنعت خودرو تدوین شده و همه ابزارها در آن جهت بسیج شود.فارغ از محتوای گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، آنچه مشخص است هر دولتی در ابتدای فعالیت خود در حوزه صنعت، ابتدا با تغییر مدیران خودرویی و تعریف استراتژی و برنامه جدید، به ادعای خود، قدم در مسیر تحول این صنعت برمیدارد حال آنکه در نهایت همان مسیر همیشگی طی میشود و تنها مدیران و معاونان معتمد دولت در خودروسازیها جایگزین میشوند.
اما در کنار نبود هویت مشخص برای این صنعت، مرکز پژوهشهای مجلس تاکید دارد که دخالت نهادهای مختلف در این عرصه باعث توزیع نامتوازن و ناهماهنگ قدرت تصمیمگیری در نظام تنظیمگری صنعت خودرو شده و این توزیع، میان نهادهایی با ساختار منافع بعضا متعارض با یکدیگر رخ داده است. از این رو، امکان پیشبرد یک برنامه واحد جهت توسعه صنعت خودرو، از نظام اداره کشور سلب شده و نهادهای مختلف هرکدام در یک جهت متفاوت اقدام به سیاستگذاری میکنند.
در ادامه این گزارش تاکید شده که این مساله در شرایط فقدان طرحی از آینده در صنعت خودرو، به نحوی تشدیدیافته منجر به شرایط بحرانی در این صنعت شده است. اما مدیریت دولتی به واسطه ساختار سهامداری این شرکتها نیز یکی از مصائب تنظیمگری در این صنعت خوانده شده است و بازوی پژوهشی مجلس در این زمینه اظهار کرده که علاوه بر موارد مذکور، ساختار سهامداری شرکتهای ایرانخودرو و سایپا به شکلی است که بهرغم واگذاری عمده سهام دولت، مدیریت بنگاهها به صورت کامل در اختیار دولت قرار دارد؛ در نتیجه دولت یا هر نهادی که از امکان چانهزنی با دولت یا بخشهای مرتبط با صنعت خودرو بهرهمند است، موفق به اعمال نظر و دخالت بیواسطه و بدون درنگ در این شرکتها خواهد شد. این مساله موجب شده اولا شرکتهای خودروسازی و مدیران آنها کاملا براساس منافع اجزای مختلف دولت و حاکمیت اقدام به تصمیمگیری کنند و الزاما منافع شرکت را تامین نکنند، ثانیا با تغییر کلی و جزئی در دولتها (تغییر رئیسجمهور، وزیر و...) و حتی تغییر در سایر نهادها، صنعت خودرو دستخوش تحولات فراوان شود. از این رو، به صورت ساختاری امکان سرمایهگذاری بلندمدت بهویژه در حوزههای فناورانه - که به دلیل بازدهی دیرهنگام و طولانی نیازمند امنیت سرمایهگذاری بالایی است - در این صنعت از بین رفته و بنگاهها را درگیر روزمرگیهای فراوان کرده است. ثالثا ازآنجاکه دولت در ظاهر سهام خود را واگذار کرده اعمال مسوولیتپذیری کمتری نسبت به زمانی که به صورت رسمی سهامدار خودروسازان بوده، از خود نشان میدهد.
ابزارهای تنظیمگری
در بخش دیگری از گزارش بازوی پژوهشی مجلس کارآیی و اثرات اقتصادی ابزارهای تنظیمگری بر نوع تصمیمگیری اقتصادی بنگاهها مورد بررسی قرار گرفته است. آنچه مشخص است دولت ابزارهای مختلفی برای قاعدهگذاری در اختیار دارد.جهت اتخاذ یک سیاست صنعتی مناسب به منظور توسعه صنعت خودرو، دولت باید با استفاده از ابزارهای تنظیمگری کارآمد و هماهنگ با این ابزارها، مسیر توسعه صنعت خودرو را هموار کند. اما این ابزارهای تنظیمگری چه هستند؟
ابزارهای تنظیمگری بهکارگرفتهشده، تعرفهگذاری واردات خودرو و قطعات منفصله، سازوکار قیمتگذاری و تعیین مدل عرضه، استانداردهای اجباری، مشوقهای مالی و مالیاتی در کنار سایر موارد از جمله ابزارهای یادشده هستند. این ابزارها هر چند هرکدام به تنهایی هدف خاصی را دنبال میکنند، اما اجتماع آنها در کنار یکدیگر به لحاظ اقتصادی، مشوق عدم حرکت خودروسازان به سمت طراحیهای جدید، عدم طراحی و تولید پلتفرمهای بهروز، عدم افزایش ساخت داخل، عدم افزایش کیفیت و ایمنی بوده است.
حال این سوال مطرح است که دولت چگونه از ابزارهای تنظیمگری باید بهره ببرد؟ مرکز پژوهشهای مجلس در این زمینه تاکید دارد که استفاده دولتها از ابزارهای تنظیمگری در صنعت خودرو باید واجد سه ویژگی مشروط، هوشمند و زماندار بودن باشد؛ بدین معنا که حمایتهای دولت از صنعت خودرو باید مشروط به عملکرد خودروسازان باشد. اگر در شرایط انحصار، حمایتها از صنعت خودرو مشروط به عملکرد بنگاههای خودروساز نباشد، این حمایتها حاصلی برای توسعه و جهانی شدن بنگاههای خودروسازی نخواهد داشت.
در ادامه عنوان شده که حمایتها از صنعت خودرو باید هوشمند باشد؛ منظور از حمایتهای هوشمند، دست گذاشتن روی گلوگاههایی است که توسعه فناوری را تحریک میکند. در مقابل گلوگاههایی که منجر به از بین رفتن انگیزه نوآوری میشود باید اصلاح شود. به طور مثال، تنها حمایت مهم دولت ایران از صنعت خودروی ملی، تعرفهگذاری سنگین برای واردات است. این حمایت بدون اتخاذ یک سیاست رقابت داخلی منجر به از بین رفتن انگیزه توسعه محصول بهروز و نوآوری خواهد شد. در مقابل دولت میتواند بهنوعی حمایت کند که نوآوری و توسعه فناوری را تحریک کند. در این زمینه مثالی نیز زده شده است: دولت میتواند درصدی از هزینههای تحقیق و توسعه خودروسازان را تقبل کند یا اعطای تسهیلات ارزانقیمت را منوط به توسعه فناوری قوای محرکه کند. درنهایت حمایت از صنایع باید زماندار باشد و دولت باید دائما چشمانداز کاهش حمایتهای خود را به بازیگران فعال در آن صنعت گوشزد کند. لذا هدف از حمایتهای دولت، رقابتپذیر شدن تولیدات و توسعه فناوری در صنایع است تا این صنایع از مرحله نوزادی به بلوغ برسند.
چرا تنظیمگری شکست خورده است؟
با توجه به نکات گفتهشده، ازجمله عوامل شکست ابزارهای تنظیمگری مورد استفاده در این حوزه، ایرادات راهبردی در سیاستنویسی و استفاده از ابزار سیاستی بوده است. دولت با ابزارهای زیادی که در اختیار دارد میتواند انگیزه و تصمیم شرکتها را تحتتاثیر قرار داده و سود بنگاه را همراستا با سود و منافع ملی کند.
بازوی پژوهشی مجلس نتیجهای که در این بخش گرفته این است که هر اقدامی برای بهبود و تحول در صنعت خودرو بدون آنکه تغییراتی در معماری نظام تنظیمگری صنعت خودرو و محتوای تصمیمات آن ایجاد کند، ناموفق خواهد بود؛ به عبارت دیگر، تمرکز بر اتفاقات و فرآیندهای شرکتهای خودروسازی، بدون توجه به محیط نهادی و ساختار تنظیمگری آن، حتما ناکام خواهد ماند و الزامی است که تغییراتی در ساختار و محتوای تصمیمات نظام تنظیمگری صنعت خودرو ایجاد شود.